田園綜合體如何破解拿地難題？

田園綜合體項目在開發時，普遍面臨第一個難題：如何拿地？相比特色小鎮可采用招標或劃撥的取地方式，田園綜合體只能從村民（村集體）手中獲取土地，這就涉及農村土地的流轉問題。

振興鄉村，土地是一個必不可少的要素，如何激活土地，把閑置的土地合理利用起來，是推動鄉村產融結合促進農民增收的關鍵。盤活農村閑置土地，主要針對這三類可利用地，即耕地、集體建設用地及四荒地。

一、耕地利用

十九大提出，我國農村土地承包關系保持穩定長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，即農村用地的所有權歸屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織，村民繼續享有承包經營權。

根據現行土地法規，開發田園綜合體或特色小鎮的農業產業，所需的耕地可采用長期租賃的形式，由社會參與方與鄉（鎮）農民集體經濟組織簽訂長期租約，出租耕地經營權進行農業發展。

但是在具體操作中要注意兩點：

第一，保障耕地紅線不動搖。耕地分為基本農田與一般農田?；巨r田是國家耕地的紅線，面積及空間不可進行改動，但可申請一定農業補助。

第二，禁止建造別墅及會所。根據《基本農田保護法》，在基本農田上建造房屋、會所等是被禁止。

二、建設用地（宅基地）盤活

對于田園綜合體及特色小鎮項目，集體建設用地是最重要的土地資源，承載著整個項目絕大部分內容的建設與開發。

（一）關于宅基地

除去公益性及經營性用地，集體建設用地中宅基地的占比最大。而中國的宅基地政策在全世界范圍內是最復雜的，所以盤活宅基地，實現宅基地的流轉是關鍵點和難點。

根據國土資發[2016] 191號及2018年中央一號文件“宅基地新政”，宅基地改革有以下規定：

1．“一戶一宅”且不再分配，村民不可輕易出售或轉讓

2. 宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”，所有權歸屬集體，資格權歸屬農民，適度放寬使用權

3. 宅基地不得賣給城里人，建造別墅及豪華會所

解讀宅基地政策，宅基地改革的方向在于：資源性資產，確權資本化、市場化交易流轉、可貸款抵押；改革的限制在于：買的是經營權，不是所有權，所有權依然是集體的。

簡言之，宅基地的改革突破口在于轉讓，通過轉讓盤活閑置的宅基地，但是轉讓不能突破集體經濟組織成員的模式。如何合理合法引進城市資本，是探索關鍵。

隨后出臺的國土資規[2017]10號文件，對宅基地改革的探索方式提出指導意見：

1.加強城鄉建設用地增減掛鉤

2.探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地；鼓勵采取入股、聯營等方式，重點支持農村新產業新業態和農村一二三產業融合發展

解讀10號文件，宅基地的流轉可以有兩種方式，其一，以鄉（鎮）農民集體經濟組織為主體向社會企業出租宅基地及房屋；或建立村集體有限公司，村民以宅基地入股。村集體有限公司與社會企業合作、聯營。

另外，還可運用增減掛鉤機制。城市周邊耕地開墾為鄉村建設用地（含宅基地），較邊遠地區且土壤適合耕種的建設用地復墾退為耕地。

當前，10號文件的指導方案在一些試點進行探索，未來宅基地的改革，將為城市資本下鄉，推進特色小鎮、田園綜合體發展持續助力。

（二）關于空心村

當前，我國空心村問題十分突出，根據公開數據，空心村數量超出總村落的30%。

空心村發展特色小鎮、田園綜合體有兩大優勢：其一，集體建設用地（含宅基地）閑置率高，可流轉土地多，流轉效率更高；其二，土地成熟，土地性質清晰，綜合開發成本低。

利用空心村，發展產融項目，開發休閑農業聚集區，是當前政策趨勢所鼓勵的，但最需要關注的是空間區位問題及人口問題。

三、四荒地開發

農村四荒地是指屬于農村集體經濟組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用土地。

根據現行土地法規，四荒地既可以采取家庭聯產承包的方式進行承包，也可以通過招標、拍賣、公開協商等方式進行承包；既可以承包給本集體經濟組織成員，也可以承包給本集體經濟組織以外的人。簡言之，城市資本可與農村集體經濟組織簽訂協議，承包四荒地，直接獲得經營權。

對于城市資本而言，拿下四荒地有什么好處？事實上，四荒地的優劣勢各占一半，一方面四荒地限制少，發揮空間大，可以當作建設用地使用；另一方面，四荒地利用程度低，大多未經過初級開發，暫不適宜耕種與居住，且碎片化，分散程度高。

關于四荒地的利用，農加發[2015]5號文件給出指導意見：鼓勵利用“四荒地”發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。隨后，各地區也出臺補貼政策，鼓勵休閑農業類項目對鄉村“四荒地”進行開發。

解讀5號文件，國家鼓勵利用四荒地發展休閑農業產業，對于部分可集中連片開發四荒地的地區，在建設用地的流轉上給予傾斜。

當前對于城市資本而言，取得四荒地的途徑較為便捷，建設農家樂，或者開發養生養老地產都將是不錯的選擇。但是，四荒地的風險仍很高，預期針對四荒地流轉的政策出臺后，關于四荒地的流轉問題，也許會發生改變。

激活三塊地，是振興鄉村的必由之路。但是有一點必須明確，激活土地并不意味著要在農村實行規模擴張，或大量增加新增建設用地。農村的發展，必須堅持底線（紅線）思維，確保農村產業升級不占用基本農田、不破壞生態環境，不改變人文風貌的前提下，推動產業融合，促進農民增收，實現振興鄉村的發展目標。