“田園綜合體”落地第一關：到底有多少雷區？

田園綜合體近兩年成為行業關鍵詞，因新型模式而火爆也引來不少投資客的關注。謀定而后動，知止而有得。而在建設“田園綜合體”中土地問題成為最大難題？關于土地的運用，一諾規劃有話要說！

哪些地可以作為休閑農業用地?

1、農民自有住宅、閑置宅基地

慣性思維：在休閑農業園區中常常存在一些村落，開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風味，而且也在無形中增加了開發者進行酒店住宿土地審批的難度和建設成本。

正確做法：農業部等部門《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中明確規定支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業，因此在進行休閑農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。

2、農村集體建設用地

指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地，主要包括：鄉(鎮)村公益事業用地、公共設施用地、農村居民住宅用地。

3、四荒地

主要包括：依法歸我國農民集體使用的“四荒地”，農民集體經濟組織所有的“四荒地”。具體指：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

使用期限：“四荒”使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

某鹽堿地改造項目

國家政策：2016年中央一號文件以及《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。

4、城鄉建設用地增減掛鉤

指休閑農業項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數量和質量驗收合格后，再用作建設用地。

轉換方式，具體政策通過制定相應的法規來規范。如：

數量上——異地墾地與當地占地面積之比，可根據不同情況，分別為3倍、4倍、5倍。

質量上——保證新墾地總產量大于所占地原產量。

異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批準也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。

5、其他方式

《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

休閑農業用地有哪些限制？

1、不得占用基本農田

基本農田俗稱“吃飯田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。對于基本農田有“五不準“：

不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網;

不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動;

不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設;

不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕范圍;

不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。

因此在進行休閑農業開發中必須弄清楚其是否占有基本農田。

2、不得超越土地利用規劃

各地區國土資源部門都會制定土地利用總體規劃，規劃會規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地;此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內新增建設用地量，土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

休閑農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途，符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足休閑農業園區對建設用地的要求。

3、嚴禁隨意擴大設施農用地范圍

以農業為依托的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理，而非按農用地管理。

進行建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農業開發建設成本，而且也使得農業休閑開發變得更為復雜，甚至會使部分休閑農業夭折。

引以為戒的“擦邊球”？

有些人使用以下六種方式來規避休閑農業用地限制：

用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設;

以建設臨時生產用房名義進行修建;

修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;

修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;

以建設溫室大棚的方式建餐廳;

用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。

但是，以上方式為規避政策的監管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規避休閑農業用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。還請大家注意!

當然，若是主打木屋特色就另當別論了，最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。

還有哪些方法可以拿地？

說了這么多，又是限制，又是誤區，還有什么別的土地能拿到么？

1.關閉礦區的地面遺留的原有建設用地，可直接轉為旅游設施建設用地;礦區已經占有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復生態的同時，按一定比例(如10-20%)轉為旅游設施用地，其余為工礦遺址景觀用地。

2.生態涵養區村落搬遷出的宅基地、新農村建設農戶上樓遺留的宅基地，可因地制宜轉為旅游設施建設用地。

3.在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態旅游資源時，允許有3-5%用地轉為旅游設施用地。

4.其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態價值的荒地)，經相關部門確認，原則上允許作為旅游設施用地。

成功打造田園綜合體的操作手冊

改革開放40年，中國城鄉關系從城鎮化階段到小城鎮建設、特色小鎮等新型城鎮化階段，再到城鄉融合發展階段。隨著中國特色社會主義進入新時代，改革開放剩下最難啃的骨頭，城鄉發展問題也進入攻堅階段，鄉村振興戰略成為新時代做好“三農”工作總抓手。而2017年中央一號文件首次提出的“田園綜合體”已上升為國家戰略，中國農業供給側改革進入全新的探索階段，田園綜合體作為“鄉村振興戰略”的核心抓手，不只是一個風口，而是影響到整個中國政治、經濟未來十年甚至二十年重大發展契機的一個戰略機遇期。

“新田園”時代

隨著2018年中央一號文件的出臺，“三農”問題進入實質性解決階段，田園綜合體上升為國家戰略。2014年之后國家啟動新一輪農村土地改革，主要包括征地、經營性建設用地、宅基地三大改革，“三農”問題進入實質性解決階段，田園綜合體作為鄉村振興戰略的主平臺與城鄉融合發展的主要抓手，將助力“三農”發展邁上新臺階。

什么是田園綜合體？

田園綜合體是城鄉融合的一個地域經濟綜合體。第一，田園綜合體不同于農業綜合體、、農業特色小鎮、農旅綜合體，我們認為田園綜合體是鄉村振興的抓手、三農系統解決方案。第二，田園綜合體既不是現代農業產業園區，也不是新型田園地產，更不是旅游度假區，而是實現鄉村環境、配套設施、特色功能、人與產業關系“四個再造”的新田園都市，打破城鄉的分隔壁壘，消除城鄉二元結構，最終形成城鄉一體化的新格局。

田園綜合體的要義是破解城鄉二元結構，激活農村土地價值。其本質是從產業、業態、主體、消費方面的“四個融合”，有三大轉變：從承接消費轉移到承接城市功能轉移；從三農問題“點式突破”到“系統解決方案”；從“沉睡的農村土地資源”到“激活的農村土地資產”。導入“新人群、新功能、新產業”，最終實現城鄉一體、城鄉融合、城鄉統籌發展。

田園綜合體的核心內容是什么？

• 6大支撐體系

圍繞田園綜合體的建設目標和功能定位，重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等。

• 6大重點建設內容

①、夯實基礎，完善生產體系發展條件

要按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，集中連片開展高標準農田建設，加強田園綜合體區域內“田園+農村”基礎設施建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。

②、突出特色，打造涉農產業體系發展平臺

立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、產業集聚等比較優勢，圍繞田園資源和農業特色，做大做強傳統特色優勢主導產業，推動土地規?；煤腿a融合發展，大力打造農業產業集群；穩步發展創意農業，利用“旅游＋”、“生態＋”等模式，開發農業多功能性，推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合；強化品牌和原產地地理標志管理，推進農村電商、物流服務業發展，培育形成1—2個區域農業知名品牌，構建支撐田園綜合體發展的產業體系。

③、創業創新，培育農業經營體系發展新動能

積極壯大新型農業經營主體實力，完善農業社會化服務體系，通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等方式促進農業適度規模經營，優化農業生產經營體系，增加農業效益。同時，強化服務和利益聯結，逐步將小農戶生產、生活引入現代農業農村發展軌道，帶動區域內農民可支配收入持續穩定增長。

④、綠色發展，構建鄉村生態體系屏障

牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，優化田園景觀資源配置，深度挖掘農業生態價值，統籌農業景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業新特色。積極發展循環農業，充分利用農業生態環保生產新技術，促進農業資源的節約化、農業生產殘余廢棄物的減量化和資源化再利用，實施農業節水工程，加強農業環境綜合整治，促進農業可持續發展。

⑤、完善功能，補齊公共服務體系建設短板

要完善區域內的生產性服務體系，通過發展適應市場需求的產業和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉產業鏈雙向延伸對接，推動農村新產業、新業態蓬勃發展。完善綜合體社區公共服務設施和功能，為社區居民提供便捷高效服務。

⑥、形成合力，健全優化運行體系建設

妥善處理好政府、企業和農民三者關系,確定合理的建設運營管理模式，形成健康發展的合力。政府重點負責政策引導和規劃引領，營造有利于田園綜合體發展的外部環境；企業、村集體組織、農民合作組織及其他市場主體要充分發揮在產業發展和實體運營中的作用；農民通過合作化、組織化等方式，實現在田園綜合體發展中的收益分配、就近就業。

• 7大試點立項條件

①、功能定位準確

圍繞有基礎、有優勢、有特色、有規模、有潛力的鄉村和產業，按照農田田園化、產業融合化、城鄉一體化的發展路徑，以自然村落、特色片區為開發單元，全域統籌開發，全面完善基礎設施。突出農業為基礎的產業融合、輻射帶動等主體功能，具備循環農業、創意農業、農事體驗一體化發展的基礎和前景。明確農村集體組織在建設田園綜合體中的功能定位，充分發揮其在開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的作用。

②、基礎條件較優

區域范圍內農業基礎設施較為完備，農村特色優勢產業基礎較好，區位條件優越，核心區集中連片，發展潛力較大；已自籌資金投入較大且有持續投入能力，建設規劃能積極引入先進生產要素和社會資本，發展思路清晰；農民合作組織比較健全，規模經營顯著，龍頭企業帶動力強，與村集體組織、農民及農民合作社建立了比較密切的利益聯結機制。

③、生態環境友好

能落實綠色發展理念，保留青山綠水，積極推進山水田林湖整體保護、綜合治理，踐行看得見山、望得到水、記得住鄉愁的生產生活方式。農業清潔生產基礎較好，農業環境突出問題得到有效治理。

④、政策措施有力

地方政府積極性高，在用地保障、財政扶持、金融服務、科技創新應用、人才支撐等方面有明確舉措，水、電、路、網絡等基礎設施完備。建設主體清晰，管理方式創新，搭建了政府引導、市場主導的建設格局。積極在田園綜合體建設用地保障機制等方面作出探索，為產業發展和田園綜合體建設提供條件。

⑤、投融資機制明確

積極創新財政投入使用方式，探索推廣政府和社會資本合作，綜合考慮運用先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風險補償金等，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設。鼓勵各類金融機構加大金融支持田園綜合體建設力度，積極統籌各渠道支農資金支持田園綜合體建設。嚴控政府債務風險和村級組織債務風險，不新增債務負擔。

⑥、帶動作用顯著

以農村集體組織、農民合作社為主要載體，組織引導農民參與建設管理，保障原住農民的參與權和受益權，實現田園綜合體的共建共享。通過構建股份合作、財政資金股權量化等模式，創新農民利益共享機制，讓農民分享產業增值收益。

⑦、運行管理順暢

根據當地主導產業規劃和新型經營主體發展培育水平，因地制宜探索田園綜合體的建設模式和運營管理模式?？刹扇〈寮w組織、合作組織、龍頭企業等共同參與建設田園綜合體，盤活存量資源、調動各方積極性，通過創新機制激發田園綜合體建設和運行內生動力。

• 6類不予受理的情況

①、未突出以農為本，項目布局和業態發展上與農業未能有機融合，以非農業產業為主導產業；

②、不符合產業發展政策；

③、資源環境承載能力較差；

④、違反國家土地管理使用相關法律法規，違規進行房地產開發和私人莊園會所建設；

⑤、鄉村舉債搞建設；

⑥、存在大拆大建、盲目鋪攤子等情況。

• 3大政策扶持資金

農村綜合改革轉移支付資金，現代農業生產發展資金，農業綜合開發補助資金。

• 5種財政資金使用方式

資金整合，先建后補，以獎代補，政府與社會資本合作，政府引導基金。

田園綜合體的立項具體條件是什么？

田園綜合體作為休閑農業、鄉村旅游的創新業態，是城鄉一體化發展、農業綜合開發、農村綜合改革的一種新模式和新路徑，以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體，這個概念和模式在2017年中央一號文件首次提出。

開展田園綜合體試點和農村綜合性改革試點試驗工作，是中央賦予財政部牽頭完成的任務。為貫徹落實好2017年中央1號文件要求，財政部印發了《開展農村綜合性改革試點試驗實施方案》（財農〔2017〕53號），《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號），決定從2017年起在有關省份開展農村綜合性改革試點試驗、田園綜合體試點。本文將聚焦在田園綜合體相關發展及政策，進行解讀分析。

一、田園綜合體理論及政策

2017年2月，“田園綜合體”作為鄉村新型產業發展的亮點措施被寫進中央一號文件，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

2017年5月，財政部下發《關于田園綜合體建設試點工作通知》，明確重點建設內容、立項條件及扶持政策，確定河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅18個省份開展田園綜合體建設試點，深入推進農業供給側結構性改革，適應農村發展階段性需要，遵循農村發展規律和市場經濟規律，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，支持有條件的鄉村加強基礎設施、產業支撐、公共服務、環境風貌建設，實現農村生產生活生態“三生同步”、一二三產業“三產融合”、農業文化旅游“三位一體”，積極探索推進農村經濟社會全面發展的新模式、新業態、新路徑。

三生融合與三產融合

2017年6月5日，財政部印發關于《開展農村綜合性改革試點試驗實施方案》的通知，通過綜合集成政策措施，尤其是多年中央1號文件出臺的各項改革政策，多策并舉，集中施策，推進鄉村聯動，政策下沉到村，檢視驗證涉農政策在農村的成效。切實尊重基層干部群眾主體地位、首創精神，積極發揮農村綜合改革在統籌協調、體制創新、資源整合方面的優勢，扎實推進農業供給側結構性改革，有效釋放改革政策的綜合效應，為進一步全面深化農村改革探索路徑積累經驗。

二、田園綜合體試點重點建設內容

圍繞田園綜合體的建設目標和功能定位，田園綜合體試點要重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。

田園綜合體試點建設六大支撐體系

1、生產體系：夯實基礎，完善生產體系發展條件

集中連片開展高標準農田建設；

加強田園綜合體區域內“田園+農村”基礎設施建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。

2、產業體系：突出特色，打造涉農產業體系發展平臺

圍繞田園資源和農業特色，做大做強傳統特色優勢主導產業，推動土地規?；煤腿a融合發展，大力打造農業產業集群；

穩步發展創意農業，利用“旅游＋”、“生態＋”等模式，開發農業多功能性，推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合；

強化品牌和原產地地理標志管理，推進農村電商、物流服務業發展，培育形成1—2個區域農業知名品牌。

3、經營體系：創業創新，培育農業經營體系發展新動能

積極壯大新型農業經營主體實力，完善農業社會化服務體系；

通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等方式促進農業適度規模經營，優化農業生產經營體系，增加農業效益。

強化服務和利益聯結，逐步將小農戶生產、生活引入現代農業農村發展軌道，帶動區域內農民可支配收入持續穩定增長。

4、生態體系：綠色發展，構建鄉村生態體系屏障

牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，優化田園景觀資源配置，深度挖掘農業生態價值，統籌農業景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業新特色。

積極發展循環農業，充分利用農業生態環保生產新技術，促進農業資源的節約化、農業生產殘余廢棄物的減量化和資源化再利用，實施農業節水工程，加強農業環境綜合整治，促進農業可持續發展。

5、服務體系：完善功能，補齊公共服務體系建設短板

要完善區域內的生產性服務體系，通過發展適應市場需求的產業和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉產業鏈雙向延伸對接，推動農村新產業、新業態蓬勃發展；

完善綜合體社區公共服務設施和功能，為社區居民提供便捷高效服務。

6、運行體系：形成合力，健全優化運行體系建設

妥善處理好政府、企業和農民三者關系,確定合理的建設運營管理模式，形成健康發展的合力；

政府重點負責政策引導和規劃引領，營造有利于田園綜合體發展的外部環境；

企業、村集體組織、農民合作組織及其他市場主體要充分發揮在產業發展和實體運營中的作用；

農民通過合作化、組織化等方式，實現在田園綜合體發展中的收益分配、就近就業。

三、田園綜合體試點七大立項條件

田園綜合體試點七大立項條件

1、功能定位準確：

農田田園化、產業融合化、城鄉一體化

循環農業、創意農業、農事體驗一體化發展

2、基礎條件較優：

基礎設施較為完備

特色優勢產業基礎較好

區位條件優越

已自籌資金投入較大

農民合作組織比較健全

3、生態環境友好：

山水田林湖整體保護

踐行看得見山、望得到水、記得住鄉愁的生產生活方式

農業清潔生產基礎較好

4、政策措施有力：

地方政府積極性高

建設主體清晰

管理方式創新

用地保障機制等方面作出探索

5、投融資機制明確：

探索推廣政府和社會資本合作

積極統籌各渠道支農資金

不新增債務負擔

6、帶動作用顯著：

組織引導農民參與建設管理

創新農民利益共享機制(構建股份合作、財政資金股權量化)

7、運行管理順暢：

探索田園綜合體的建設模式和運營管理模式

可采取村集體組織、合作組織、龍頭企業等共同參與

四、不予受理的情況

• 未突出以農為本，項目布局和業態發展上與農業未能有機融合，以非農業產業為主導產業；
• 不符合產業發展政策；
• 資源環境承載能力較差；
• 違反國家土地管理使用相關法律法規，違規進行房地產開發和私人莊園會所建設；
• 鄉、村舉債搞建設；
• 存在大拆大建、盲目鋪攤子等情況。

五、田園綜合體試點扶持政策

綜合考慮各地發展建設基礎、開展試點意愿、改革創新工作推進、試點代表性等因素，中央財政將按照三年規劃、分年實施的方式，三年共扶持1.5個億，地方財政根據實際情況給予安排。政府扶持資金、資金使用方式如下：

? 中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排，每個試點省份安排試點項目1—2個，各省可根據實際情況確定具體試點項目個數。

? 試點項目資金和項目管理具體政策由地方自行研究確定。

? 各試點省份、縣級財政部門要統籌使用好現有各項涉農財政支持政策，創新財政資金使用方式，采取資金整合、先建后補、以獎代補、政府與社會資本合作、政府引導基金等方式支持開展試點項目建設。

? 經財政部年度考核評價合格后，試點項目可繼續安排中央財政資金。對試點效果不理想的項目將不再安排資金支持。

六、田園綜合體一諾規劃解讀

一諾規劃認為田園綜合體是集“生態為依托、農業為基礎、旅游為引擎、數據為支撐、金融為保障、健康為理念、市場為導向的智慧集約型大農業產業集群”與“美麗田園建設運營創新模式”為一體的中國特色“三農”問題全面深化改革試驗田。

這個觀點主要從三個角度進行解讀，第一是針對長期工作生活在城市的市民，田園綜合體可以滿足他們對安全健康的農產品和品質化的鄉村體驗生活的消費需求。第二是生活在本地的農村居民，要滿足他們對田園版的現代城市化配套以及社會福利的需求。第三是對于中國鄉村的發展，希望通過田園綜合體進行農旅、文旅一體化，鄉村區域綜合發展以及優化城鄉二元結構。

傳統的鄉村到田園綜合體的變化經過了四大轉變，第一個就是功能的轉變，從簡單的農作物生產功能到集生產、加工、銷售、展示為一體的復合功能。第二個就是模式的轉變，從農業模式轉成農業+的模式。第三個是產業的轉變，從農業產業鏈轉變為綜合的產業鏈，產業鏈從生產端向體驗端轉移。第四個是價值的轉變，從早期的田園產出不高到拓展新的價值空間，實現經濟價值、生態價值和生活價值。