設施農用地的相關政策梳理

為貫徹落實黨中央、國務院關于嚴格耕地保護的決策部署，自然資源部印發了《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）明確：嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。

鑒于設施農用地的政策變化較快，尤其是在保障生豬養殖及疫情期間變化尤為突出，筆者根據相關政策文件內容，擇其要點整理成PPT，這就是本期「政策研究所」的由來。

一、定義

根據自然資源部 農業農村部印發的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）明確：設施農業用地包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。

其中，作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，以及與生產直接關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地；畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

二、政策沿革

2007年，國土資源部、農業部《關于促進規?；笄蒺B殖有關用地政策的通知》（國土資發〔2007〕220號）指出，畜禽舍等生產設施及綠化隔離帶用地，按照農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續；管理和生活用房、疫病防控設施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設施，屬于永久性建（構）筑物，其用地比照農村集體建設用地管理，需依法辦理農用地轉用審批手續，規?；笄蒺B殖用地禁止占用基本農田。

2010年，國土資源部、農業部發布《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號）首次提出了設施農業用地分為生產設施用地、附屬設施用地兩大類，明確了相應的用地范圍及標準、嚴禁占用基本農田規定，確定了設施農業用地由縣級國土部門和農業部門負責備案。

2014年，國土資源部 農業部發布《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號），將設施農業用地分為生產設施用地、附屬設施用地、配套設施用地，明確提出對于平原地區從事規?；Z食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田的，經縣級國土資源主管部門會同農業部門組織論證確需占用的，可占用基本農田。

占用基本農田的，必須按數量相等、質量相當的原則和有關要求予以補劃。各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農田。 再次重申設施農業用地報縣級國土資源部門和農業農村部門備案。

2019年，自然資源部 農業農村部《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號，以下簡稱4號文）明確指出，設施農業用地種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關系難以避讓永久基本農田的，允許使用永久基本農田但必須補劃。

養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

要求各類設施農業用地規模由各?。▍^、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定，其中，看護房執行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，養殖設施允許建設多層建筑。

2020年，自然資源部辦公廳《關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）明確要求，自然資規〔2019〕4號文件出臺后新建或在建的設施農業用地，原則上在2020年底前全部在設施農業用地監管系統上圖入庫；4號文件出臺前已建的設施農業用地，原則上在2021年6月30日前全部上圖入庫。

2021年，自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局《關于嚴格耕地用地管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號，以下簡稱166號文）明確：嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。自文件發布后，原則上新上的設施農業用地將不能再使用永久基本農田。

三、設施農用地管理

（一）范圍限定

根據是否直接用于農業生產，將設施農業用地分為生產設施用地、附屬配套設施用地。將附屬配套設施用地細分為種植類附屬配套設施用地、養殖類（畜禽養殖、水產養殖）附屬配套設施用地。

（二）地類管理

《土地管理法》將土地按用途分類農用地、建設用地和未利用地三類。設施農業屬于農業內部結構調整，歸口農用地管理。

（三）耕地占用

可以占用一般耕地，但應嚴格控制，同時要落實耕地“進出平衡”。根據166號文明確：對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”, 即除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。

（四）永農占用

166號文要求比4號文更為嚴苛，明確：嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。自文件發布后，原則上新上的設施農業用地將不能再使用永久基本農田。

根據《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》明確：占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施的；占用永久基本農田建設破壞耕作層的種植業設施的，判定為非糧化違法違規用地。

（五）林地占用

設施農用地是自然資源部、農業農村部相關政策規定，占用林地的，需按林業管理規定辦理使用手續。但國家林業和草原局辦公室《關于生豬養殖使用林地有關問題的通知》（辦資字〔2019〕163號）規定，生豬養殖使用林地保護利用規劃中宜林地的，可以由養殖企業（戶）與農村集體經濟組織、林地承包方或經營單位簽訂租賃合同，報縣級林業和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。

養殖企業（戶）從事養豬活動結束后，要及時恢復林業生產條件。生豬養殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級林業和草原主管部門要在依法依規的基礎上，按照“放管服”改革要求，進一步簡化使用林地審核手續，切實保障林地定額。為提高審批效率，省級林業和草原主管部門可以委托縣級林業和草原主管部門辦理生豬養殖使用林地手續。

（六）審批管理

設施農用地實行備案管理，不需辦理建設用地審批手續。設施農業用地由農村集體經濟組織或經營者在簽訂土地使用合同后向鄉鎮政府備案，生豬養殖設施用地可由養殖場（戶）與鄉鎮政府、農村集體經濟組織通過協商并簽訂用地協議方式即可獲得用地。

鄉鎮政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。涉及補劃永久基本農田的，須經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

（七）上圖入庫

由縣級自然資源主管部門以項目為單位，在取得用地、設施建成和變更三個階段負責上圖入庫。其中縣級自然資源主管部門在收到鄉鎮政府匯交的信息后，10個工作日內，將項目名稱、位置等項目概況，以及用地總面積和地塊坐標、使用農用地和耕地面積等情況在監管系統上圖入庫。涉及使用永久基本農田需要補劃情形的，落實補劃后10個工作日內將相關信息上圖入庫。

（八）規模管理

各類設施農業用地規模由各?。▍^、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定。

根據自然資源部辦公廳《關于保障生豬養殖用地有關問題的通知》規定，生豬養殖圈舍、場區內通道及綠化隔離帶等生產設施用地，根據養殖規模確定用地規模；增加附屬設施用地規模，取消 15畝上限規定，保障生豬養殖生產的廢棄物處理等設施用地需要。

河北：種植類輔助設施用農地規模原則上控制在項目用地規模的10%以內，但最多不超過15畝；畜禽養殖輔助設施用地規模原則上控制在項目用地的10%以內，最多不超過15畝。水產養殖輔助設施原則上控制在項目用地的7%以內，最多不超過10畝?！颖笔∽匀毁Y源廳 河北省農業農村廳聯合印發《關于進一步改進和完善設施農業用地管理的實施意見》

天津：輔助設施用地規模原則上控制在項目用地面積的10%以內，但最多不超過15畝。50畝（含）以上的規?；Z食生產配建的輔助設施用地規模，控制在種植面積的0.5%以內，但最多不超過15畝。畜禽養殖輔助設施用地規模原則上控制在項目用地面積的10%以內，但最多不超過15畝。水產養殖輔助設施用地規模原則上控制在項目用地面積的7%以內，但最多不超過10畝?！旖蚴幸巹澷Y源局 天津市農業農村委《關于進一步規范設施農業用地管理的通知》

廣東：作物種植輔助設施用地規模原則上控制在項目用地規模的10％以內，最多不超過20畝；規?；Z食作物種植面積在500畝以上的，最多不超過30畝。畜禽水產養殖輔助設施用地規模原則上控制在項目用地規模的15％以內，最多不超過30畝?！獜V東省自然資源廳 廣東省農業農村廳《關于加強和改進設施農業用地管理的通知》

浙江：規?；N植附屬配套設施用地原則上控制在種植栽培面積的1.5%以內，最多不超過7畝。規?；B殖附屬配套設施用地原則上控制在種植栽培面積的5%-15%之內，最多不超過10畝，其中養蠶、水產養殖輔助設施用地規模最多不超過6畝?！憬∽匀毁Y源廳 浙江省農業農村廳《關于規范設施農業用地管理 促進設施農業健康發展的通知》

山東：作物種植輔助設施用地規模，原則上控制在項目總用地面積的10%以內，最多不超過30畝；水產養殖輔助設施用地規模，原則上控制在項目總用地面積的10%以內，最多不超過15畝；畜禽養殖輔助設施用地規模，按養殖類型予以區分。其中，畜類養殖輔助設施用地原則上控制在項目總用地面積的20%以內，最多不超過50畝；禽類養殖輔助設施用地原則上控制在項目總用地面積的10%以內，最多不超過20畝?！綎|省自然資源廳 山東省農業農村廳 山東省畜牧獸醫局《山東省設施農業用地管理辦法》

（九）看護房

看護房執行“大棚房”問題專項清理整治整改標準。即南方地區控制在“單層、15平方米以內”，北方地區控制在“單層、22.5平方米以內”，其中嚴寒地區控制在“單層、30平方米以內”（占地面積超過2畝的農業大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內”）。

（十）可否多層

種植設施用地不能建多層建筑，否則可能出現新的“大棚房”。養殖設施允許建設多層建筑，但要符合相關規劃、建設安全和生物防疫等方面要求。

（十一）用途管制

不得改變設施的性質和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養等經營性用途。

四、存在問題

設施農用地管理中經常存在以下問題：

1-選址隨意性大，分布小、散、亂

2-破壞耕作層，有的甚至占用永久基本農田

3-缺乏系統的用地標準及建設標準

4-存在超范圍使用和擅自改變用途等問題

5-與一二三產融合發展用地管理混淆

6-設施農用地后期監管缺位

7-違法違規使用認定難，查處難

8-設施農用地使用期限過短或者過長

（一）改變用途

《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》明確：將原設施農業用地用于非農業建設的，應判定為新增非農建設違法用地。

不按規定使用土地的，擅自或變相將設施農業用地用于非農建設的，自然資源部門可依據《土地管理法》第七十七條查處。

《土地管理法》第七十七條 未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。

《土地管理法實施條例》第五十七條 依照《土地管理法》第七十七條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

（二）占用耕地或永農

非法占用耕地或永久基本農田的設施農業項目，屬于破壞農用地，適用《土地管理法》第七十五條。

《土地管理法》第七十五條 違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《土地管理法實施條例》第五十五條 依照《土地管理法》第七十五條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的5倍以上10倍以下；破壞黑土地等優質耕地的，從重處罰。